Le rapport de février 2003 sur l’État actionnaire et le gouvernement des entreprises publiques, dit rapport Barbier de la Serre[1], a démontré la nécessité de mettre en place une entité dédiée à la fonction d’actionnaire, de manière à assurer le dialogue stratégique entre l’État et les entreprises et rendre compte de façon transparente de l’action de l’État actionnaire. Il a par ailleurs préconisé une série de mesures concernant le gouvernement des entreprises publiques (limitation du nombre d’administrateurs, mise au point d’un règlement intérieur, création de comités au sein du conseil…), inspirées des meilleures pratiques existant en ce domaine.

Suite à ce rapport, l’Agence des Participations de l’État (APE) (1) a notamment été créée. L’APE a un rôle majeur dans la gouvernance des entreprises publiques. Elle permet en particulier d’assurer que l’administrateur de l’entreprise publique (2), comme tout administrateur, quel que soit son mode de désignation (3), doit en toutes circonstances se déterminer en fonction de l’intérêt social de l’entreprise.

1-    Mission de l’Agence des Participations de l’Etat (APE)

Dans un environnement économique et financier de plus en plus complexe, la création de l’APE en septembre 2004 a permis de professionnaliser la mission d’État actionnaire et d’organiser ses relations avec les entreprises à participation publique.

Les responsabilités de l’État sont multiples : régulateur, client, concédant, actionnaire, etc. A travers la valorisation de ses participations et la défense de ses intérêts patrimoniaux, l’État actionnaire s’attache aujourd’hui à assumer trois missions principales

Incarner et exercer l’intégralité de la fonction d’actionnaire

La création de l’APE visait à identifier et renforcer les fonctions de l’État actionnaire par rapport à l’action régulatrice de la puissance publique dans les différents secteurs économiques (énergie, télécommunications, transports, medias, finances, etc.).

Dans ce contexte, l’APE :

  • participe directement aux organes sociaux des entreprises et assure la cohérence des positions des représentants de l’État qui en sont membres ; elle représente également l’État aux assemblées d’actionnaires ;
  • propose l’utilisation de moyens financiers qu’elle met en œuvre dans le cadre des instructions des ministres ;
  • dispose de moyens de contrôle des entreprises, en liaison avec le contrôle général économique et financier.

La création de l’APE s’est également accompagnée de l’entrée en vigueur d’une charte[2]régissant ses relations avec les entreprises. Elle pose les règles de gouvernance et vise à instaurer des règles de bonne pratique : en liaison étroite avec les dirigeants de plusieurs grandes entreprises, l’agence a défini un ensemble de principes généraux portant sur la qualité des échanges et le bon fonctionnement des organes sociaux. Ces principes ne se substituent pas aux dispositions légales et réglementaires qui s’appliquent aux entreprises du secteur public.

Veiller aux intérêts patrimoniaux de l’Etat

La préservation des intérêts patrimoniaux et financiers de l’Etat reste une préoccupation majeure. L’agence examine en liaison avec les ministères intéressés :

  • les principaux programmes d’investissement et de financement ;
  • les projets d’acquisition ou de cession ;
  • les projets d’accord commercial ou de coopération ;
  • les projets de recherche et développement.

L’État veille également à l’augmentation de la valeur de ses participations. Le critère n’est pas uniquement celui, de court terme, de valorisation boursière mais relève d’une analyse globale réalisée sur la base d’indicateurs permettant de mesurer la performance économique des participations sur le moyen-long terme.

Quand les conditions de marché le permettent, l’État cherche à maximiser les recettes de ses opérations de cession, afin, en particulier, de contribuer au désendettement.

L’agence assure une transparence à l’égard des ministères concernés par son action, du Parlement et des citoyens : elle présente notamment des comptes combinés des principales entités contrôlées majoritairement par l’État qui entrent dans son champ de compétence, quel que soit leur statut juridique.

Animer la politique actionnariale de l’Etat sous ses aspects économiques, industriels et sociaux

Dans le prolongement des État généraux de l’Industrie (EGI) en mars 2010, l’État actionnaire, sans pour autant abandonner ses objectifs traditionnels, se montre désormais davantage sensible aux préoccupations industrielles.

L’État actionnaire se montre également vigilant quant aux politiques de ressources humaines des entreprises de son périmètre, qui font l’objet de débats spécifiques au sein des conseils d’administration (notamment, gestion des personnels, etc.).

2-    Caractéristiques des conseils des entreprises publiques

Le choix des membres du conseil d’administration est une question particulièrement complexe dans le secteur public et d’une grande importance, d’autant que l’hétérogénéité des modes de sélection des différents membres, n’est pas de nature à favoriser la constitution d’un véritable organe de gouvernance de l’entreprise, à l’instar de ce qu’est le conseil d’administration dans le secteur privé.

Organisée par la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, dite « loi DSP« , l’existence au sein du conseil de groupes dont les conditions de nomination sont distinctes a beaucoup plus de conséquences sur la gouvernance puisqu’elle institutionnalise une partition du conseil contrairement au principe de collégialité de ce dernier :

  • les représentants de l’État nommés par décret ;
  • les personnalités choisies nommées par décret ou par l’Assemblée générale sur proposition du conseil d’administration ;
  • les représentants des salariés élus ;
  • les représentants des autres actionnaires nommés par l’Assemblée générale.

Un nouvel élément structure également maintenant les conseils d’administration des entreprises publiques : la loi dite Copé-Zimmermann du 27 janvier 2011 « relative à la représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des conseils d’administration et de surveillance et à l’égalité professionnelle » prescrit un pourcentage minimal de femmes de 40% d’ici 2017 dans les conseils de toutes les sociétés anonymes, sociétés par actions simplifiées et sociétés en commandite par action, cotées ou d’une certaine taille (au moins 500 salariés ou un bilan ou un chiffre d’affaires supérieur à 50M€, pendant 3 ans) ; de plus, celles de ces entreprises qui sont cotées devaient atteindre déjà 20% de femmes d’ici fin 2013.

3-    Désignation des administrateurs dans les entreprises publiques

  • Représentants de l’Etat
  • Personnalités qualifiées
    • Réflexion « au fil de l’eau » :
    • La taille du conseil d’administration est un élément important pour en assurer le bon fonctionnement. Le rapport Barbier de la Serre suggérait de limiter le nombre d’administrateurs à 12 lorsque l’entreprise est entièrement possédée par l’État, et éventuellement à 14 ou 15 lorsque le capital est ouvert.
    • Un conseil trop nombreux a peu de chances d’être vraiment efficace. Ce risque est particulièrement fort dans les entreprises soumises à la loi de démocratisation du secteur public de 1983 et où le nombre des administrateurs salariés doit respecter la diversité syndicale.

Les représentants de l’État dans les conseils d’administration ou organes délibérants en tenant lieu, quelle que soit la nature de l’organisme considéré (établissement public, société, groupement, association) sont choisis parmi les fonctionnaires de l’État de catégorie A et les agents contractuels de l’Etat d’un niveau équivalent, en activité ou en retraite, âgés de trente ans au moins ou ayant huit ans de services publics (décret n° 94-582 du 12 juillet 1994, article 3). Un fonctionnaire en détachement hors de l’administration, hors cadres ou en disponibilité n’est pas en activité au sens de cette disposition.

Depuis le décret n° 2007-93 du 25 janvier 2007, les représentants de l’État peuvent également être choisis parmi les présidents, directeurs généraux, directeurs généraux adjoints ou délégués ou membres du directoire des établissements publics de l’État ou des entreprises du secteur public dont l’État détient directement ou indirectement la majorité du capital. Cette possibilité n’existait jusqu’alors que pour les entreprises relevant de la loi DSP.

Les « administrateurs des entreprises publiques et sociétés d’économie mixte qui ne représentent pas l’État mais qu’il appartient au Gouvernement de désigner soit en raison de leur compétence personnelle, soit parce qu’ils représentent des intérêts économiques et sociaux » (article 31 de la loi n° 50-586 du 27 mai 1950 relative aux comptes spéciaux du Trésor, modifié par la loi n° 85-10du 3 janvier 1985 portant diverses dispositions d’ordre social), c’est-à-dire les personnalités qualifiées, ne peuvent être choisis parmi les fonctionnaires en activité, à l’exception des chercheurs, des enseignants-chercheurs et des autres personnels régis par les statuts répondant aux exigences posées à l’article L. 411-3 du code de la recherche ou à l’article L. 952-2 du code de l’éducation. Cependant, des fonctionnaires, s’ils sont détachés hors de la fonction publique, en disponibilité ou hors cadres, peuvent être choisis comme personnalités qualifiées.

Il convient de signaler qu’aucune règle générale n’interdit la désignation comme personnalité qualifiée d’une personne de nationalité étrangère.

Les statuts de certaines entreprises et établissements ou les textes réglementaires qui leur sont applicables définissent en outre des conditions particulières applicables aux choix des personnalités qualifiées. Il convient de s’y référer au cas par cas.

Réflexion « au fil de l’eau » :
  • La taille du conseil d’administration est un élément important pour en assurer le bon fonctionnement. Le rapport Barbier de la Serre suggérait de limiter le nombre d’administrateurs à 12 lorsque l’entreprise est entièrement possédée par l’État, et éventuellement à 14 ou 15 lorsque le capital est ouvert.
  • Un conseil trop nombreux a peu de chances d’être vraiment efficace. Ce risque est particulièrement fort dans les entreprises soumises à la loi de démocratisation du secteur public de 1983 et où le nombre des administrateurs salariés doit respecter la diversité syndicale.

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Cet article-thème, rédigé par Sophie Péron, a bien évidemment vocation à informer les membres du Cercle Gouvernance & Equilibre, mais également à  susciter au sein du Cercle des réactions, réflexions et partages d’expérience.

Principales sources :

–          Site de l’Agence des Participations de l’Etat

–          Loi  n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public

Rapport de l’Institut Français des Administrateurs « Etre administrateur dans le secteur public »